Kurumlar, Ekonomik Kalkınma ve Dış Politika: Türkiye’nin Dış Politikası Üzerine Kurumsal Bir Değerlendirme – H. Emrah Karaoğuz
Dış
politika uzmanları genellikle kapsam dışında kaldığını düşündükleri için, dış
politika analizlerini yaparken nadiren bir ülkenin ekonomik kalkınma
dinamiklerini etkileyen kurumlara odaklanırlar. Her ne kadar ekonominin dış
politika ile ilgili birçok boyutu tartışmalara dahil edilse de özellikle
içeride ekonomik büyümeyi etkileyen kurumlara odaklanılması enderdir. Benzer şekilde
iktisatçılar da Türkiye analizlerinde konunun dış politika düzlemine nadiren
bakarlar. Her ne kadar dış faktörler ve ön plana çıkan dış politika tercihleri
tartışmaların kapsamına dahil edilse de dış politika yapım süreçleri ve bu
süreçlerin ekonomik kalkınmayı etkileyen kurumlar ile ilişkisi yoğunlaşılan bir
konu değildir. Fakat sayısı giderek artan çalışmaların vurguladığı gibi, bu
ikisi arasında doğrudan bir etkileşim vardır ve bu etkileşim hem Türkiye’nin
ekonomik kalkınma sürecini hem de dış politika tercihlerini etkilemektedir.
Kısaca ifade etmek gerekirse, “kalkınmacı dış politika” günümüz şartları
altında başarılı kalkınmacılığın önemli bir bileşenidir.
Öncelikle
hangi kurumların ekonomik kalkınmayı tetiklediğinin tartışmalı bir konu
olduğunu vurgulamak gerekir. Zaten, kurum kavramının kendisi üzerinde de bir
uzlaşı yoktur. Bu yazı kapsamında kurumları Douglass North’un tabiriyle “oyunun
kuralları” olarak tanımlayabiliriz. Bu şekilde tanımlanan kurumlar bir yandan
aktörlerin tercihlerini ve davranışlarını şekillendirirken, bir yandan da
bunlar tarafından şekillenir. Resmi (yasa, yönetmelik, vb.) veya değil
(normlar, değerler, kültür, vb.), bir sistemde öngörülebilirliği sağlayan kurumlar
organizasyonlardan fazlasına tekabül eder. Örneğin, genel kullanımda Sanayi ve
Teknoloji Bakanlığı bir devlet kurumudur. Fakat ekonomi-politik analizlerde bu
bağlamda kullanılan kurum kavramı Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın oluşturduğu,
oluşmasına katkı sağladığı veya işleyişini etkileyen kurallar bütününü kapsar. Bu
kapsamda Teknopark Yasası veya Ar-Ge Yasası da birer resmi kurumdur. Yasaların bir
anlamda nasıl okunduğu, işletildiği ve yasa-uygulama farklılaşmalarının
aktörlerin tercihlerini ve davranışlarını nasıl etkilediği ise resmi olmayan
kurumlar ile ilgilidir.
Günümüz
küresel konjönktüründe ön plana çıkan kalkınma modelleri devlet-odaklı kalkınmacılığın
farklı çeşitleridir. Tanımlar ve bu tanımlar arasındaki farklar üzerinde bir
uzlaşı olmasa da devlet kapitalizmi, kalkınmacı devlet, girişimci devlet, vb.
kavramsallaştırmalar devlet-odaklı kalkınmacılığın farklı boyutlarına odaklanırlar.
Bu kapsamdaki analizler de genel olarak kurumsalcı bir çerçeve ile yapılır. Ön
plana çıkan kurumlar ise devlet yapısı ve devlet-toplum ilişkisi ile ilgilidir.
Kalkınmayı hedefleyen siyasi iradenin varlığıyla birlikte ana hatlarıyla 21. yüzyıl
kalkınmacılığının kapsayıcı kurumları şunlardır: (i) bürokraside
profesyonelliği ve liyakati temin eden kurumlar; (ii) merkezi veya değil
devlet-toplum ilişkisinde girişimciliğin ve yeniliğin önceliklendirilmesini
sağlayan kurumlar; (iii) politika-yapım ve uygulama süreçlerinin sonuçlarıyla birlikte
toplumun geneli tarafından meşru görülmesini sağlayan kurumlar. Kurumsalcı
yaklaşıma göre ana hatlarıyla bu kurumların etkinliği bir ülkenin yüksek katma
değerli üretime geçişini, küresel değer zincirlerinde yükselmesini ve ekonomik
kalkınmasını sağlar.
Tüm
bu hususların, yani bir ülkenin ekonomik kalkınma girişimlerinin ne ölçüde
başarılı olacağını belirleyen ulusal düzlemdeki kurumların, dış politika ile
ilgisi nedir? Bu konu Türkiye’nin dış politikası özelinde ne anlam ifade
etmektedir? Bu iki soru Mustafa Kutlay ile ele aldığımız akademik bir çalışmaya dayanarak ve konunun bir boyutuna odaklanarak şu
örneklerle irdelenebilir.
Yukarıda
belirtildiği üzere bürokratik yapı, yapının işleyişi ve devlet-toplum
ilişkisinin kurgulanış biçimi ekonomik kalkınmayı doğrudan etkilemektedir. Aynı
husus dış politikanın amacı, sonucu ve politika-yapım süreçleri için de
geçerlidir. Örneğin, Kasım 2019’da yayımlanan bir haberde
Türkiye’nin diplomatik temsilcilikleri ile ilgili olarak, “Türk diplomasisi,
‘Sahada ve Masada Güçlü Türkiye’ hedefiyle dünyadaki ağını genişletmeye devam
ediyor. Son 17 yılda 83 yeni dış temsilcilik açıldı. 2002 yılında 163 olan
diplomatik temsilcilik sayısı 246’ya yükseldi” denilmekteydi. Türkiye’nin
böylelikle dünyada en çok dış temsilciliğe sahip beşinci ülke olduğu da basında
sıklıkla vurgulanan bir
husustur. Öte yandan, dış temsilciliklerin önemli bir amacı da ihracatı
artırmak ve böylelikle Türkiye’nin ekonomik kalkınmasına destek olmaktır. Nitekim,
Dışişleri Bakanı Mevlüt Çavuşoğlu da sayısı 255’i bulan temsilciliklerin bu
amacını şu sözlerle vurgulamıştır: “Her bir arkadaşımızın (büyükelçi) bir hedefi var. Bulundukları ve
akredite oldukları ülkeye yönelik Türkiye’nin ihracatını artırmak.”
Dış
temsilcilik sayısının artırılması olumlu bir adım ve önemli bir gelişmedir.
Fakat Türkiye’nin hedeflediği şekilde ve örneğin “Asya Kaplanları” gibi
ihracata dayalı istisnai bir ekonomik kalkınma başarısı sergileyebilmesi için kurumsalcı
bakış açısı ile sorgulanması gereken hususlar da vardır. Örneğin dış temsilciliklerin
ihracatı artırma hedefi doğrultusunda işleyişi nasıl kurgulanmaktadır?
Görevliler hangi bölgede veya ülkede çalışacaklarını ne kadar süre öncesinden
öğrenmekte ve ne kadarlık bir süre boyunca görevde kalmaktadırlar? Görevlilerin
dil, gidilecek ülkenin kurumları, vb. gibi konularda yeterli donanıma sahip
olabilmeleri için gerekli hazırlık süreleri olmakta mıdır? Bu gibi yapı ve
işleyiş ile ilgili hususlar ne ölçüde diplomatların ve görevlilerin geri
bildirimleri alınarak iyileştirilmektedir? İş dünyasını temsil eden şemsiye
kuruluşların veya özel sektörün bu konulardaki beklentisi ve katkısı ne ölçüde
dikkate alınmaktadır? Geri bildirim mekanizmaları ne ölçüde kapsayıcıdır ve
kurumsallaşmıştır? Bu ve benzeri sorular son derece önemlidir.
Örneğin,
2018’de yayımlanan ve ticaret diplomasisinin ele aldındığı bir MÜSİAD raporunda şu ifadelere yer verilmiştir: “ticaret diplomasisiyle ilgili aktarılan
literatüre, uygulamaların olumlu ve olumsuz sonuçlarına ve iş dünyasının
beklentilerine bakıldığında, Türkiye ekonomisinin hem kamu hem de özel sektörü
de içine alacak şekilde ticaret diplomasisi eksenli yeni bir modele geçmesi
büyük önem arz etmektedir.” Yine ayrı rapordaki şu öneri de bu ifade ile
ilişkilidir:
“Merkezi bürokrasi içerisinde izole bir şekilde görevlerini
yapan klasik diplomatların yerini çok çeşitli kurum ve kuruluşlarla işbirliği
içerisinde olan girişimci ve iş odaklı diplomatlar almalıdır. Ticaret
diplomasisini koordine eden ofis devlet tarafından kurulsa bile, bu ofiste
görev yapan iş dünyası temsilcilerinin kamu çalışanlarından fazla olması
önemlidir. Böylelikle, iş dünyası sahip olduğu ve geliştirdiği yeni fikir ve stratejileri
doğrudan bu birim üzerinden uygulamaya geçirebilme imkanına sahip
olabilecektir. Yurtdışındaki ticari temsilciliklerin de bu şekilde yeniden
organize edilmesi kritik öneme sahiptir.”
MÜSİAD
raporunda Türkiye’nin etkin bir kalkınmacı dış politika izleyebilmesine yönelik
gündeme getirilen bu öneriler son derece önemlidir. Ülke içerisinde ekonomik
kalkınmaya odaklanan devlet kurumları ile dış ilişkilere odaklanan kurumlar
arasında etkin bir iş birliğinin olması şarttır. Yurt dışında uygun bir bürokratik
yapıda ve yeterli sayıda görevlinin çalışıyor olması ve bu görevlilerin hem
ilgili ülkedeki piyasa koşullarını (potansiyel sektörler, yatırım alanları, vb.)
hem de Türkiye’deki koşulları (yatırımcı profili, vb.) takip edebiliyor olması
gereklidir. Ayrıca yol gösterici bir devlet kurumunun bürokratik koordinasyonu
sağlaması ve gerekli geri bildirim mekanizmaları ve etki analizleri ile
sistemin işleyişini ve performansını takip etmesi de gerekir. Kısacası, ülke
içerisinde ekonomik kalkınmayı etkileyen tüm kurumların dış politika alanında
da çalışması ve dış politikanın ülkenin kalkınma hedefleri dikkate alınarak
şekillendirilmesi gerekir. Nitekim, Almanya ve Güney Kore gibi “ticaret
devleti” olarak kavramsallaştırılan başarılı ülke örneklerinde bu mekanizmaların
büyük ölçüde hayata geçirildiği görülmektedir.
Tüm
bu analiz ve bakış açısı şu sorunun gündeme getirilmesini gerekli kılmaktadır: 2002-2010
yılları arasında “ticaret devleti” olarak kavramsallaştırılan Türkiye, burada sunulan
kurumsalcı bakış açısına göre ne oranda “kalıcı” bir ticaret devleti olmuştur?
Bir başka ifade ile eğer Türkiye bu dönemde Almanya ve Güney Kore gibi
kurumsallaşmış bir ticaret devletine dönüşebilseydi, 2010 sonrası küresel ve
bölgesel şoklarla karşılaştığında (özellikle Arap ayaklanmaları) daha temkinli
(ekonomik ilişkileri önceliklendiren) bir strateji izler miydi? Veyahut şu anda
başarılı girişimlerin gözlemlendiği savunma sanayi sektöründe ihracatın
artırılmasına yönelik devlet desteği ne ölçüde sistemli ve katılımcı süreçlerle
işletilmektedir? Özel sektör yurt dışı ilişkilerinin kurulmasında ve
geliştirilmesinde devlet desteğini ne oranda hissetmektedir? Tam da bu noktada
dış temsilciliklerin rolü nedir? Ekonomik kalkınmayı dış (ekonomik) politika
ile ilişkilendiren tüm bu soruların ayrıntılı irdelenmesi elzemdir.
Sonuç
olarak, dış politika gibi çok boyutlu bir konuya kurumsalcı ve ekonomi-politik çerçeveden
yaklaşılacak olunursa, Türkiye’nin özellikle neoliberal küreselleşmenin zayıfladığı
ve daha devlet-odaklı ve korumacı bir küreselleşmenin baskın olduğu içinden
geçmekte olduğumuz dönemde kalkınmacı bir dış politika izleme hedefinin olduğu
görülebilir. Yine de Türkiye’nin arzu ettiği şekilde kalkınmacı dış politika
izlemesi ve ekonomik kalkınmayı böylece desteklemesinin yukarıda değinilen
kurumların ne ölçüde çalıştığı ile yakından ilgili olduğu da burada
belirtilmelidir. Kurumsallaşmış katılımcı süreçler, değişen iç ve dış
koşulların hem ekonomik kalkınma hem de dış politika alanlarında sebep
olabilecekleri savrulmaları engelleyecek ve uzun vadeli stratejik planların tutarlılığını
kuvvetlendirecektir. Atılan adımların ve girişimlerin bir de bu eksende değerlendirilmesinde
fayda var.
* Mevcut
değerlendirme şu akademik çalışmaya dayanmaktadır: Karaoğuz, Hüseyin Emrah, ve
Mustafa Kutlay. 2022. “The Ties That Don’t Bind: Trading State Debates and Role
of State Capacity in Turkish Foreign Policy.” Southeast European and Black Sea Studies 0 (0): 1–21, DOI: 10.1080/14683857.2022.2109828.
Dr. H. Emrah Karaoğuz, Kadir Has Üniversitesi
H. Emrah Karaoğuz, Kadir Has Üniversitesi Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde Dr. Öğr. Üyesi’dir. Ağırlıklı olarak uluslararası/karşılaştırmalı ekonomi politik, kalkınmanın ekonomi politiği ve dış politikanın ekonomi politiği çalışmaktadır. Çalışmaları Third World Quarterly, Globalizations, Southeast European and Black Sea Studies ve Turkish Studies gibi dergilerde yer almıştır.
Bu yazıya atıf için: Emrah Karaoğuz, “Kurumlar, Ekonomik Kalkınma ve Dış Politika: Türkiye’nin Dış Politikası Üzerine Kurumsal Bir Değerlendirme” Panorama, Çevrimiçi Yayın, 24 Şubat 2023, https://www.uikpanorama.com/blog/2023/02/24/ek/
Bu görüş yazısı, ‘Foreign Policy for the 21st Century; Peaceful, Equitable, and Dynamic Turkey’ başlıklı proje kapsamında Heinrich Böll Stiftung Derneği Türkiye Temsilciliği tarafından Uluslararası İlişkiler Konseyi ve Global Akademiye sağlanan destek çerçevesinde hazırlanmıştır.
Telif@UIKPanorama. Çevrimiçi olarak yayımlanan yazıların tüm telif hakları Panorama dergisine aittir. Aksi belirtilmediği sürece, yayımlanan yazılarda belirtilen görüşler yalnızca yazarına/yazarlarına aittir. UİK, Global Akademi, Panorama Yayın Kurulu ile editörleri ve diğer yazarları bağlamaz.