Türkiye Dış Politikasında Karar Alma Süreci – Gencer Özcan

---

Günümüzde Türkiye
dış politikası yapım süreci, merkezinde Cumhurbaşkanlığı ve Dışişleri
Bakanlığı’nın bulunduğu, ayrıca Genelkurmay Başkanlığı ile Milli İstihbarat
Teşkilatı gibi devlet organlarının da dahil olduğu bir kurumlar ağından oluşmaktadır.
Türkiye’de dış politika yapım süreci geçmişte tek parti döneminde
cumhurbaşkanının yönlendirdiği, Dışişleri Bakanlığının ise kararların oluşumuna
katkı sunmaktan ziyade uygulayıcı konumunda kaldığı bir süreç iken, çok partili
döneme geçildikten sonra siyasetin toplumsallaşmasıyla birlikte farklı öznelerin
katıldığı bir tartışma alanına dönüşüp siyasallaşmıştır.

Soğuk Savaş döneminde
gerek ülke içinde iktidar ilişkilerinde yaşanan değişimin, gerekse dünya
siyasetinin geçirdiği değişimin etkisiyle Türkiye’de dış politika yapım süreci de
dönüşmüştür. Genel çizgileriyle tanımlanacak olursa, bu dönüşüm Dışişleri
Bakanlığı ve Genelkurmay Başkanlığı’nın dış politika yapım sürecindeki
etkisinin artması biçiminde özetlenebilir. Öte yandan, siyasetin 1960
sonrasında toplumsallaşması dış politika yapım sürecinin siyasallaşmasını da beraberinde
getirmiştir. Dışişleri Bakanlığı böylelikle bir yandan iktidar ilişkilerinde söz
sahibi bir özne konumuna gelirken, öte yandan iktidara geçmek isteyen güç
odaklarının ele geçirmek istediği bir mevziiye de dönüşmüştür.

Soğuk Savaş
sonrası dönemde ise ivme kazanan küreselleşme başta Dışişleri Bakanlığı olmak
üzere dış politika yapım sürecinde etkili olan kurumların konumlarını da değiştirmiştir.
Türkiye’nin zamanla “ticaret devleti” olarak tanımlanmasına yol açan bu değişim
dış politika yapım sürecine yeni öznelerin katılımına yol açmıştır. Bu
değişimin dönüm noktaları Dışişleri Bakanlığının işlevi ile başka bakanlık ve
kurumlarla ilişkilerinin geçirdiği evrim üzerinden okunup anlaşılabilir. Bu
türden bir okuma Türkiye’de dış politika yapım sürecinin iktidarı elinde
bulunduran güç odaklarının öncelikleri ve siyasal stratejileri uyarınca dönüştüğünü
ortaya koyar.

Tek parti
döneminde karar alma mekanizmalarının odağında Çankaya Köşkü bulunmaktaydı.
Kararlar Atatürk ve İnönü tarafından, yakın çevreleri ile yaptıkları danışmalar
sonrasında alındıktan sonra bakanlık tarafından uygulanmıştır. Bu karar alma
sürecinde Çankaya’dan gelen kararları tartışmaksızın onaylayan Meclisin
etkisinden söz edilemez. Bu ortamda Meclis Genel Kurulunun kararları basın
tebligatları ile kamuoyuna duyurulurdu. Bakanlık bürokrasisinin görev ve
yetkileri ise temsil ve temas ile sınırlıydı. Bir meslek büyüğünün kırklı
yıllarda bakanlığa giren aday meslek memurlarına büyükelçilik hayali
kurmamaları gerektiğini, bu türden görevlere atamaların siyasiler arasından
yapıldığını hatırlatması bakanlığın o dönemdeki konum ve ağırlığını anlatmaktadır.

Bu
durum çok partili siyasetin başlamasıyla değişmiştir. Muhalefet partilerinin
meclise girmesi, muhalif gazetelerin ortaya çıkması ve benzeri gelişmelerle dış
politika siyasallaşmıştır. TBMM ve basındaki tartışmalarla, dış politikanın
“milli” olduğu ve politik tartışmalara konu edilmemesi gerektiğini öneren genel
kanının sorgulanması da bu evrede başlamıştır. Fakat bu evrede dış politika
tartışmalarının içerik ve derinlik kazandığını söylemek mümkün değildir. Zira Demokrat
Parti (DP) yönetimi de kararları dar bir çevrede almak biçimindeki alışılmış uygulamayı
sürdürmüştür.

Bu
dönemde alınan kararlara ve tartışmalara bakıldığında dış politika karar alma
sürecinin DP’nin iktidara tutunum stratejileri uyarınca belirlendiği görülür.
İlk iktidar döneminde dışarıdan destek devşirmeye çalışan DP yönetimi için ABD
ile koşulsuz dostluk ilişkisi geliştirilmesi bu stratejinin en önemli ayağıdır.
Kore Savaşına katılım kararının TBMM’de tartışılmaksızın alınması ve muhalefet
partisi konumundaki CHP’nin bilgilendirilmesine ihtiyaç duyulmaması bu konuda
akla gelen ilk örnektir.

Bu
evrenin en önemli değişikliği NATO’ya üyelik, ABD ile askeri ve ekonomik yardım
anlaşmalarının imzalanması gibi gelişmeler sonrasında dış politika yapım
sürecinin ekonomik boyutlar kazanmasıdır. Diplomatik temaslar ve temsil
konularının ötesine geçen ekonomik işlevler karar alma sürecinin konularını
çeşitlendirirken, Dışişleri Bakanlığı da en önemli devlet kurumuna dönüşmüştür.
Hatta Başbakan Adnan Menderes Dışişleri Bakanının odasının başbakanlık binasına,
kendi odasının karşısına taşınmasını istemiştir. Benzer bir anlayışla, 1949’da
kurulan Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı 1952’de Dışişleri Bakanlığı
içine alınarak bakanlık birimine dönüştürülmüştür. Böylece 1950’li yıllarda
bakanlık Türkiye’nin imzaladığı ekonomik içerikli anlaşmaların müzakere ve
uygulanmasından sorumlu makam haline gelmiştir. Dış kaynaklı yatırımlara izin
verilmesi, döviz kurlarının saptanması, hatta ilk kalkınma planlarının hazırlanmasına
ilişkin görüşmelerin bakanlık tarafından yapılması bu evrede Dışişleri
Bakanlığı’nın ne denli yetkili bir kurum konumuna geldiğini gösteren
örneklerdir.

Bu
dönüşümün arkasında 1957’de bakanlık görevine getirilen Fatin Rüştü Zorlu’nun
etkili çabaları vardır. Gelgelelim, 27 Mayıs 1960 darbesinin üzerinden kısa bir
süre geçtikten sonra çıkarılan 6 Temmuz 1960 tarih ve 13 sayılı
“Milletlerarası İktisadi ve Malî Münasebetlerimizin Tanzimi Hakkında Geçici
Kanun” ile Milletlerarası İktisadi İş Birliği Teşkilâtı bu kere Maliye Bakanlığına
bağlanarak, yabancı devletlerle yapılacak mali içerikli “her türlü müzakere ve
münasebetler[in] Maliye Bakanlığı tarafından tanzim ve takip edileceği” öngörülmüştür.

27
Mayıs 1960 darbesi sonrasında ekonomi boyutunda yaşanan bu güç kaybına karşın bakanlık
1960’lı yılların ortasından başlayarak Kıbrıs sorununun Türkiye dış
politikasının kilit konusu durumuna gelmesi nedeniyle ağırlığını yeniden artırmıştır.
Nitekim, 1974 müdahalesinden sonra ulusal sorun olarak görülen Kıbrıs,
bakanlığın etkin konumunu tahkim ederken, 1960-1983 yılları arasında Ordunun
Türkiye siyaseti üzerinde doğrudan etkili olduğu dönemlerde (1960-1965,
1971-1973, 1980-1983) bakanlık görevine diplomatların -Selim Sarper, Feridun
Cemal Erkin, Osman Olcay, Halûk Bayülken, İlter Türkmen- atanması Ordu ile Bakanlık
arasında gelişen uyumlu işbirliğine işaret etmektedir. Bu işbirliğinin Ordunun
ülkeyi teknokratlardan oluşan, dolayısıyla siyasal etkilere kapalı hükümetler
tarafından yönetmek eğiliminde olmasıyla ilgili olduğu açıktır.  

27 Mayıs 1960 darbesi
sonrasında Ordunun dış politika yapım sürecindeki etkisi çeşitli eksenler
üzerinden artmıştır. Ordu bir yandan dış politika yapım sürecini denetimi
altında tutarken, öte yandan dış politika kararlarının siyasallaşmasını
engelleyecek kurumsal ve yasal düzenlemeleri hayata geçirmiştir. Milli Güvenlik
Kurulu’nun anayasal kurum haline getirilmesi, yetkilerinin genişletilmesi,
geniş bir Genel Sekreterlik örgütüyle tahkim edilmesi ve ‘milli güvenlik’
kavramının başta dış politika yapım süreci olmak üzere siyasal yaşamın bütün
alanlarını sınırlayıp daraltan bir gerekçe olarak kullanıma sokulması bu uzun evrenin
en önemli özellikleridir. Bu kurumsal ve yasal düzenlemeler yardımıyla Ordu
gerek 1980’li gerekse Soğuk Savaşın sona erdiği 1990’lı yıllarda milli güvenlik
gerekçesiyle Kıbrıs gibi kilit dış politika konularını, deyim yerindeyse,
tekeli altına almıştır.

Yine de 1980’li
yılların başında ‘24 Ocak Kararları’ olarak bilinen ekonomide yapısal uyum
programları benimsendiğinde dış politika yapım sürecinde ekonomik değişkenler daha
fazla etkili olmaya başlamıştır. İhracata dayalı büyüme modeli için yeni pazarlara
erişilmesi gereksinimi bakanlığın işlevlerini yavaşça, ancak kalıcı biçimde
değiştirmiştir. Bu değişiklik uyarınca ikili ticaretin artırılması dış
temsilciliklerin en önemli performans beklentisi olurken, ekonomik
değişkenlerin artan etkisi dış politika yapım sürecinde etkili olabilen
öznelerin çeşitliliğini de artırmıştır. Böylece bu dönemde TÜSİAD gibi meslek
örgütleri, BOTAŞ gibi kamu kuruluşları ve çok sayıda sivil toplum kuruluşunun dış
politika yapım süreci üzerindeki etkisi artmıştır.

2000’li yıllardan başlayarak dış politika yapım süreci yeniden açık
iktidar mücadelelerinin yaşandığı bir alana dönüşmüştür. İlk Adalet ve Kalkınma
Partisi hükümeti, iktidara tutunabilmek için Kıbrıs ve Kuzey Irak gibi
dosyaların denetimini ele geçirebilmek üzere Ordu ile mücadeleye girişmiştir. Mücadelenin
bir başka ekseninde ise AB Uyum Paketleri uyarınca Ordunun devlet içindeki
ağırlığını azaltacak yasal düzenlemeler vardır. Bu kapsamda Milli Güvenlik
Kurulu’nun görev ve yetkilerini yeniden düzenleyen yasal değişiklikler, Ordunun
ulusal güvenlik ve dış politika alanındaki etkisini sınırlandırmıştır. Bu
dönemde başta Kıbrıs olmak üzere “milli” meselelerin Genelkurmay’ın denetiminden
çıkarılmasından sonra dış politika yapım süreci AK Parti yönetiminin iktidar
stratejileri doğrultusunda yönlendirilmiştir.

2017’de yapılan
referandum sonucunda ülkede Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesiyle
birlikte dış politika yapım sürecinde Cumhurbaşkanlığı yeniden belirleyici
konuma gelmiştir. Ordu ve Dışişleri Bakanlığı’nın karar alma ve politika yapımı
süreçlerindeki etkilerini kaybettiği ve farklı kurum ve kişilerin Cumhurbaşkanı
üzerinden sürece dahil oldukları bu yapı bir bakıma tek parti dönemine özgü
siyasal uygulamalara dönüş anlamına gelmektedir.

---

---

Bu yazıya atıf için:  Gencer Özcan “Türkiye Dış Politikasında Karar Alma Süreci” Panorama, Çevrimiçi Yayın, 5 Haziran 2023, https://www.uikpanorama.com/blog/2023/06/05/go-2/

---

Telif@UIKPanorama. Çevrimiçi olarak yayımlanan yazıların tüm telif hakları Panorama dergisine aittir. Aksi belirtilmediği sürece, yayımlanan yazılarda belirtilen görüşler yalnızca yazarına/yazarlarına aittir. UİK, Global Akademi, Panorama Yayın Kurulu ile editörleri ve diğer yazarları bağlamaz.